Le système Dublin : analyse structurelle et position de la Suisse
Retour historique sur la construction du Système Dublin
Avant d’entrer au cœur de l’analyse du système Dublin, il est nécessaire de replacer très brièvement la mise en place du système de Dublin dans son contexte plus général, c’est-à-dire comme un des instruments de la politique d’asile communautaire européenne. Dans un article en 2013, la politologue Virginie Guiraudon revient sur le rapport de l’Union européenne à la question des réfugiés à travers l’examen de la notion de « politique d’asile européenne ». Elle montre que la coopération entre États membres autour de ce sujet débute dans les années 1980 et que, dès le début, les objectifs visent à « diminuer les flux et contourner les contraintes qui pèsent éventuellement sur leur action, qu’elles soient d’ordre juridique ou diplomatique »[1].
Plus spécifiquement, et suivant l’idée de l’approche libérale de l’intergouvernementalisme selon laquelle les institutions européennes sont des « agences créées par les États membres uniquement dans le but d’accroître l’efficacité des marchandages interétatiques et l’autonomie des responsables politiques vis-à-vis des groupes politiques composant l’arène politique nationale »[2], Guiraudon explique que pour les fonctionnaires responsables de la gestion des flux migratoires, « les forums de coopération intergouvernementale permettaient d’échapper aux contraintes nationales qui pesaient sur leur action, notamment les normes constitutionnelles qui limitaient leur pouvoir discrétionnaire et les conflits interministériels. Dans ces forums intergouvernementaux à caractère quasi-secret, qui s’assimilent au modèle du groupe de Trevi sur les problèmes liés au terrorisme ou au trafic de drogue, les agents de l’État gagnaient en autonomie »[3]. Démarrées dès 1985, ces discussions informelles et confidentielles entre hauts fonctionnaires et ministres nationaux dans lesquelles l’Allemagne et la France occupent une place prédominante, et où sont exclus « des pays auxquels on ne fait pas confiance »[4] ainsi que les organisations de défense des réfugiés, seront concrétisées par l’émergence d’outils et de concepts visant à faire barrière aux demandeurs d’asile, notamment à travers les sanctions à l’encontre des transporteurs.
C’est donc dans ce contexte que s’inscrit le premier traité Dublin en 1990 en tant que politique peu solidaire puisqu’elle vise explicitement « à se débarrasser des demandeurs d’asile dont on ne veut pas en les renvoyant dans d’autres pays de l’Union par lesquels ils ont transité »[5]. Cet accord vise à déterminer, parmi les Etats Dublins, l’Etat responsable d’une demande d’asile, détermination qui se fait sur la base du premier pays membre du système Dublin par lequel le demandeur d’asile est passé. Ainsi, si un requérant d’asile demande l’asile en France mais que celle-ci constate que ce réfugié est d’abord passé par l’Allemagne, alors cette dernière sera considérée responsable de la demande d’asile. Nous reviendrons dans la suite sur les détails et les conséquences de ce règlement.
On peut ajouter à ce tableau les résolutions de Londres de 1992 et le Traité de Maastricht en 1993 qui poursuivent une logique semblable en instituant cette fois la chasse aux “faux demandeurs d’asile”. Ce constat de la politique d’asile européenne rejoint celui de Marion Tissier-Raffin, pour qui « le système d’asile commun s’est construit sur le fondement d’une logique de blocage des frontières extérieures et de l’Union européenne et l’absence de voies légales d’accès pour les personnes ayant besoin d’une protection internationale » et s’est construit de façon profondément inégalitaire entre les États[7].
La participation de la Suisse au Système Dublin
Le cas de la Suisse est particulièrement intéressant, car cette dernière fait partie des quatre pays (avec la Norvège, Liechtenstein et l’Islande) parmi les États Dublin à n’être pas membre de l’Union européenne (UE) – auquel il faut ajouter le Danemark, membre de l’UE mais ayant un accord particulier avec cette dernière -, ce qui nécessite de porter une attention particulière aux outils habituellement utilisés pour analyser l’intégration européenne. Dans ce cadre, la question qui se pose est donc pourquoi la Suisse, pays non membre de l’UE, a-t-elle souhaité faire partie de ce système Dublin ? Selon Maiani, « la participation au système de Dublin a toujours constitué un objectif prioritaire. La raison en est simple : en tant que « membre du club », la Suisse peut espérer une réduction du nombre des demandes d’asile à examiner par ses instances compétences ; exclue du « club Dublin », elle court en revanche le risque de devenir le « pays de la dernière chance » des demandeurs d’asile déboutés dans un pays de l’UE »[8]. Mais la participation de la Suisse celle-ci au système de Dublin et à Schengen est d’abord le fruit d’une coopération et négociation entre la Suisse et l’Union européenne. Or, une négociation internationale éclaire toujours à la fois les intérêts des acteurs concernés et le poids qu’ils leur accordent. Ainsi, sachant que la Commission européenne « n’a finalement consenti à négocier l’association de la Suisse à “Schengen” et à “Dublin” qu’en contrepartie à l’ouverture de négociations parallèles sur la fiscalité de l’épargne et sur la lutte contre la fraude »[9], on ne peut que constater la forte volonté du gouvernement suisse à faire partie de ce système, tant la question de la fiscalité a longtemps été intouchable pour la Suisse.
Accords de Dublin et Gouvernance multi-niveaux : un système dysfonctionnel
Nous allons désormais nous intéresser à la mise en œuvre des accords de Dublin à travers le prisme de l’analyse de la gouvernance multi-niveaux. Cette grille de lecture est parfaitement adaptée lorsqu’il s’agit d’observer l’application par les États (ou à niveau sub-national comme les Cantons en Suisse) d’une même norme communautaire puisque, comme l’ont montré Falkner et Treib dans leur étude, on constate quasi-systématiquement une application différenciée des États membres suite à la transposition dans le droit national des directives de l’UE[10]. La question qui se pose est alors celle-ci : « How can decisions be implemented in reasonably uniform fashion in multi-level regimes where much leeway is left to subnational governement »[11] ou, dans notre cas, aux États Dublin ? Nous établirons quelques comparaisons tout en gardant la focale sur la Suisse.
Premièrement, il est important de le souligner, l’accord associant la Suisse – tout comme l’Islande, la Norvège, le Liechtenstein et le Danemark – au système de Dublin n’exige pas « la reprise des autres mesures relevant de l’acquis communautaire en matière d’asile », mais uniquement l’acquis communautaire en ce qui concerne la détermination de l’État responsable[12]. Or, et c’est là que le bât blesse, « le bon fonctionnement du règlement de Dublin présuppose que les législations et pratiques nationales en matière d’asile soient uniformes : les demandeurs d’asile devraient pouvoir bénéficier d’une procédure et de droit identique quel que soit l’État responsable de leur demande »[13]. En effet, nous pouvons facilement imaginer le cas où un État qui, du fait de sa propre politique d’asile, attribuerait le statut de réfugié à un requérant d’asile mais qui, du fait du mécanisme Dublin, déclare un autre État responsable qui lui a des conditions de reconnaissance du statut de réfugié bien plus strictes et donc rejette la demande d’asile. Ainsi, « à cause de cette disparité […], les règles de Dublin ne décident plus seulement du lieu où la demande d’asile est examinée, mais aussi, improprement, du résultat de cet examen, et donc du sort du demandeur »[14].
Ce point ne souligne pas tant des décalages dans l’application de Dublin, mais montre plutôt que des divergences dans les politiques d’asile des États peuvent être vectrices de dysfonctionnement pour le système de Dublin. De plus, pour revenir sur le cas suisse, Maiani a même observé un durcissement du droit d’asile suisse en 2005 qui « a aggravé cette incompatibilité »[15] – à contre-courant des juridictions suisses qui, contrairement aux législateurs, ont plutôt tendance à émettre une interprétation eurocompatible –, durcissement que confirme également Rosita Fibbi dans une étude à ce sujet[16].
Deuxièmement, il faut également tenir compte de la disparité des régimes d’accueil et de protection, qui peut être une des causes des mouvements secondaires, qui sont pourtant un des motifs fondamentaux de la mise en place du système de Dublin. En effet, il est rationnel que les demandeurs d’asile ne choisissent pas un pays dont on sait qu’il ne garantit pas des conditions d’accueil « humaines » durant le traitement de leur demande. Les conditions d’accueil, de détention et de protection des demandeurs d’asile peuvent même aller jusqu’à être contradictoires avec le système de Dublin, et amener la Cour européenne des droits de l’homme à empêcher le renvoi vers un État Dublin qui ne garantirait pas certains droits aux requérants d’asile. À ce titre, nous pouvons citer le cas “Tarakhel” qui fut très médiatisé et concerne un couple afghan et leurs six enfants dont la Suisse avait prononcé le renvoi en Italie, déclarée responsable de la demande d’asile. Suite à un recours, la Cour a conclu « qu’il y aurait violation de l’article 3 (interdiction des traitements inhumains ou dégradants) de la Convention, au cas où les autorités suisses renverraient les requérants en Italie, dans le cadre du Règlement Dublin, sans avoir obtenu au préalable des autorités italiennes une garantie individuelle concernant d’une part une prise en charge adaptée à l’âge des enfants et d’autre part la préservation de l’unité familiale. La Cour a jugé en particulier que, compte tenu de la situation actuelle du système d’accueil en Italie et en l’absence d’informations détaillées et fiables quant à la structure d’accueil précise de destination, les autorités suisses ne disposent pas d’éléments suffisants pour être assurées qu’en cas de renvoi en Italie, les requérants seraient pris en charge d’une manière adaptée à l’âge des enfants. »[17].
De ce fait, la disparité des conditions d’accueil et de protection des requérants d’asile au sein des États Dublin est une autre limite à la fonctionnalité de l’application des accords de Dublin, provoquant même ce que le système Dublin vise à éviter, les mouvements secondaires.
Après avoir discuté de l’application problématique des accords de Dublin du fait de disparités interétatiques extérieures à ces accords, nous allons maintenant nous intéresser à l’application des accords en eux-mêmes. À ce titre, il convient d’observer ce qu’en disent deux institutions majeures. D’un côté, le Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR) « a observé […] que les critères prévus dans le règlement de Dublin étaient appliqués différemment dans les États membres » et de l’autre « la Commission européenne a constaté des divergences d’interprétation et d’application dans les États membres, notamment en ce qui concerne la clause de souveraineté »[18]. Cette clause permet à un État Dublin d’examiner une demande d’asile même si, en vertu des critères Dublin, il pourrait en attribuer la responsabilité un autre État Dublin et l’y renvoyer. Il est important de souligner ce point qui offre une certaine marge de manœuvre aux États et d’observer son utilisation.
C’est à ce titre que les auteurs rappellent le cas de la Norvège qui « a pris la décision en février 2008 de suspendre ses transferts vers la Grèce suite aux informations faisant état de possibles violations des droits des réfugiés » telles qu’une longue détention des détenteurs d’asile, des renvois vers la Turquie qui les renvoie à son tour vers des pays non-sûrs (comme l’Irak)[19]. Or, c’est entre autres sur ce point, nous le verrons plus tard, que la Suisse est soumise à de nombreuses critiques de la part de défenseurs des réfugiés selon lesquelles le formalisme excessif de la Suisse dans son application des accords de Dublin mènerait à la mise en danger de demandeurs d’asile en les renvoyant vers l’Italie. Finalement, comme le rappelle Julien Laferrière, la logique même du système de Dublin rend cette clause de souveraineté quelque peu caduque : “Les États ont, justement, élaboré les autres critères pour avoir à se charger du moins grand nombre possible de demandes d’asile. Pourquoi traiteraient-ils celles dont ces critères leur permettent, précisément, de ne pas se charger ? »[20].
Par conséquent, nous sommes désormais en mesure de définir l’effet produit par la logique de gouvernance multi-niveaux, c’est-à-dire l’imprévisibilité et les décalages dans la mise en œuvre. Plus précisément, nous avons vu que les dysfonctionnements du système Dublin étaient de deux types.
D’une part, ils proviennent d’éléments extérieurs à la question de l’attribution de l’État responsable. Deux aspects sont à prendre en compte ici. D’abord, le fait que la politique d’asile n’est pas harmonisée au sein des États Dublin, ce qui provoque des décalages de traitement entre ces États qui peuvent être pénalisants pour les requérants d’asiles. Ensuite, le fait que les conditions d’accueil et le degré de liberté accordé durant la procédure d’asile sont eux-mêmes différents d’un pays à un autre, renforçant ces décalages entre États. Ces deux éléments provoquent précisément ce que souhaite éviter le système Dublin, c’est-à-dire les mouvements secondaires (et donc la résistance) des requérants d’asile, certains de ces derniers allant même parfois jusqu’à se mutiler pour échapper au système de fichage des empreintes EURODAC[21]. En effet, comme on l’a vu plus haut avec Maiani, cette disparité conduit à ce que l’enjeu du mécanisme de Dublin ne soit non seulement la détermination de l’État responsable, mais aussi le résultat de la demande d’asile[22].
D’autre part, il s’agit d’éléments intrinsèques au Système Dublin qui renvoient à des décalages dans l’application des critères de Dublin, ce qui peut mener à un usage inégal des renvois Dublin et renforcer un aspect inégalitaire du système Dublin qui n’a pas été évoqué ici, c’est-à-dire le fait qu’il fait reposer l’essentiel de la responsabilité de l’examen des demandes d’asile sur les États frontières de l’Union, en particulier l’Italie et la Grèce[23].
Dès lors, une application formelle et littérale des accords de Dublin qui ne tient pas compte du contexte géopolitique, de ces inégalités géographiques, des conditions d’accueil et de protection des réfugiés ne peut être que dysfonctionnelle, que ce soit dans le traitement réservé aux requérants d’asiles et à leurs demandes d’asile, ou en provoquant des inégalités entre les États. À ce titre, nous verrons de manière chiffrée, mais aussi sur la base de quelques critiques d’acteurs sociaux, que la Suisse ne fait pas figure de bon élève.
Par conséquent, le cas Dublin est un autre exemple qui souligne l’imprévisibilité que peut susciter la gouvernance multi-niveaux et les décalages importants qu’il peut y avoir malgré une même législation. De plus, il éclaire également l’interdépendance des différents acteurs et de ce fait, leur nécessaire collaboration[24].
Les critiques humanitaires faites à l’application suisse des Accords de Dublin
Dans ce sous-chapitre, nous allons nous intéresser aux critiques et discours sur l’application des accords de Dublin par la Suisse portée par des acteurs non étatiques que sont les organisations de défense des réfugiés.
Premier élément, le discours des acteurs humanitaires sur l’application des accords de Dublin par la Suisse tranche radicalement avec le bilan réalisé par le SEM. Tout d’abord, selon Humanrights, « divers rapports et appels d’organisations de la société civile dénoncent les conditions d’accueil en Italie ainsi que le formalisme excessif des renvois par la Suisse »[25]. Cette critique du formalisme excessif dans l’application par la Suisse des accords de Dublin est un élément qui revient continuellement. Ainsi, selon une enquête menée par Swissinfo sur la base de statistiques européennes, « la Suisse est par ailleurs connue en Europe pour son application rigoureuse de la Convention de Dublin, dont elle a souvent tiré avantage. Ces dernières années, elle figure en tête du classement européen des pays avec le nombre le plus élevé de demandes de transferts de migrants. Seule l’Allemagne a un nombre plus élevé encore, mais le pays d’Angela Merkel a reçu plus d’un million de demandes d’asile en 2015, soit 25 fois plus que la Suisse (environ 40’000), et sa population est dix fois plus nombreuse (80 millions d’habitants en Allemagne et 8 millions en Suisse) »[26]. Assez récemment, une pétition signée par 33’000 personnes rassemblant des personnalités allant de la gauche « radicale » au Parti Libéral-Radical, des chercheurs universitaires et 200 organisations parmi lesquelles figurent Amnesty International et l’OSAR a été remise au Conseil Fédéral en novembre 2007 critiquant le « formalisme excessif » appliqué par la Suisse dans les accords de Dublin[27].
Il est inutile d’en citer plus, on voit bien maintenant que ces diverses critiques provenant d’acteurs humanitaires – ou même des acteurs politiques et des universitaires – se rejoignent sur un point : la Suisse appliquerait avec un formalisme excessif les accords de Dublin, lui permettant de renvoyer des requérants d’asile, même lorsque ce respect de la règle risque de mettre la vie de ces derniers en danger et en dépit du fait que la Suisse, comme tout État Dublin, dispose d’une marge de manœuvre via la clause de souveraineté qui lui permettrait de prendre en charge la demande d’asile en cas d’incertitude sur la sécurité des requérants dans les pays renvoyés, comme nous avons vu avec le cas de la Norvège qui a stoppé ses renvois en direction de la Grèce du fait de présomptions sur les conditions d’accueil et de protection non conformes ainsi que du non-respect du principe de non-refoulement. Ainsi, ces critiques humanitaires sont presque des critiques juridiques, car elles mobilisent le droit et son interprétation pour justifier leur désaccord avec la pratique administrative du SEM.
Pour finir, et pour prolonger le débat, il se peut qu’un jour les critiques se nourrissent d’autres disciplines que le droit. En effet, dans un article sur les usages sociaux du droit d’asile en Suisse, Jonathan Miaz montre, sur la base d’entretiens individuels, que les acteurs du Secrétariat d’État contribuent à « façonner les frontières » autrement que par le droit. En effet, ce dernier explique « qu’il apparaît que l’instruction des demandes d’asile est empreinte d’une logique de soupçon et est orientée par des considérations politiques, morales et liées à la « gestion des flux » des migrant.e.s »[28].
Hugo Da Silva Gonçalves
[1] Guiraudon V., « L’Europe et les réfugiés : une politique peu solidaire », Pouvoirs, 2013/1 (n° 144), pp. 79-80.
[2] Saurugger S., « Etat de la littérature. Conceptualiser l’intégration européenne : état de l’art théorique, La Revue internationale et stratégique, n°54, 2004, p. 167
[3] Guiraudon V., « L’Europe et les réfugiés : une politique peu solidaire », op. cit., p. 84.
[4] Ibid., p. 85.
[5] Ibid., p. 87.
[6] Smith A., Le gouvernement de l’Union européenne : une sociologie politique, Paris, L.G.D.J, 2010, p. 26.
[7] Tissier-Raffin M., “Crise européenne de l’asile : l’Europe n’est pas à la hauteur de ses ambitions”, La Revue des droits de l’homme, n° 8, 2015, p. 9.
[8] Maiani F., « La Suisse, le système de Dublin et l’influence du droit communautaire sur son droit d’asile », in Le défi des frontières : mélanges en l’honneur de Roland Bieber, Zürich : Dike, 2007, p. 815.
[9] Ibid., p. 815.
[10] Falkner et al., Complying with Europe. EU Harmonisation and Soft Law in the Member States, Cambridge University Press, 2005.
[11] Smith A. (2003), “Multi-level governance. What it is and how it can be studied?”, in Peters B.G, Pierre J. (ed.), Handbook on Public administration, Londres, Sage, p. 626.
[12] Maiani F., « La Suisse, le système de Dublin et l’influence du droit communautaire sur son droit d’asile », op cit., 2007, p. 816.
[13] Kaddous C. & Vicente R., « le système de Dublin : évaluation du mécanisme de détermination de l’Etat responsable d’une demande d’asile dans l’Union européenne et en Suisse », in Droit d’asile suisse, normes de l’UE et droit international des réfugiés : une étude comparative. Berne: Stämpfli. 2009, pp. 142.
[14] Maiani F., « La Suisse, le système de Dublin et l’influence du droit communautaire sur son droit d’asile », op cit., 2007, p. 817.
[15] Ibid., pp. 823-824.
[16] Fibbi R., « 12. Politique d’asile et questions migratoires », Annuaire suisse de politique de développement, 2006, pp. 191-2007.
[17] Unité de la Presse de la Cour Européenne des droits de l’homme, Affaires « Dublin », juin 2006, https://www.echr.coe.int, consulté le 18 mai 2018.
[18] Kaddous C. & Vicente R., « le système de Dublin : évaluation du mécanisme de détermination de l’Etat responsable d’une demande d’asile dans l’Union européenne et en Suisse », op. cit, p. 146.
[19] Ibid., p. 150.
[20] Julien-Laferrière F., « Accords européens, raison des Etats et maîtrise des flux migratoires » in: Hommes et Migrations, n°1198-1199, Mai-juin 1996, p. 52.
[21] Manach J.-M., https://www.monde-diplomatique.fr/carnet/2009-09-25-Calais, 25/09/2005.
[22] Maiani F., « La Suisse, le système de Dublin et l’influence du droit communautaire sur son droit d’asile », op cit., 2007, pp. 817-818.
[23] Tissier-Raffin M., “Crise européenne de l’asile : l’Europe n’est pas à la hauteur de ses ambitions”, La Revue des droits de l’homme, n° 8, 2015, p. 2.
[24] Piattoni S., The Theory of Multi-Level Governance, Oxford University Press, Oxford, 2010.
[25] Humanrights, https://www.humanrights.ch/fr/droits-humains-suisse/interieure/asile/loi/lasile-selon-dublin-ii-renvois-vers-litalie-grece-problematiques, Consulté le 20 octobre 2019.
[26] Summermatter S. & Nguyen D.-Q., https://www.swissinfo.ch/fre/politique-migratoire_la-suisse-trop-rigoureuse-dans-l-application-des-accords-de-dublin/42977544, Consulté le 20 octobre 2019.
[27] https://www.dublin-appell.ch/fr/
[28] Miaz J., « Qui peut rester et qui doit partir ? Les frontières au prisme des usages sociaux du droit d’asile en Suisse » in Trajectoires, Hors série 3, 2017, p. 2.